朱太辉： “监管沙盒”的国际经验、中国实践和未来演变——大金融思想沙龙第171期干货

编者按

12月18日晚，由中国人民大学国际货币研究所与财政金融学院货币金融系联合主办的大金融思想沙龙——“学习两会精神，金融助力十四五新开局”系列沙龙第14期（总第171期）线上研讨会成功举办。IMI研究员、京东科技集团研究院副院长朱太辉做题为“‘监管沙盒’的国际经验、中国实践和未来演变”的主题报告。

以下为本期报告全文：

十九届六中全会提出要在更高水平上统筹发展与安全，实现科技、产业、金融的良性循环。监管沙盒在很大程度上同时满足这两点，既是为了更好的统筹金融发展与金融安全，同时也是为了促进金融与科技、产业的融合发展。今天我演讲的主题是“监管沙盒的国际经验、中国实践和未来演变”，主要分享三个方面的内容：一是监管沙盒的本质内涵与国际经验；二是中国监管沙盒的实施成效与优化方向；三、未来监管沙盒发展需拓展关注的问题。

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监管沙盒的本质内涵与国际经验

1、监管沙盒的本质内涵

监管沙盒本来是计算机领域的专业用语，核心是在安全可控的环境下测试计算机的应用程序，保障测试的真实环境，同时即使测试失败也不会对整个系统运转带来影响。监管沙盒是把计算机领域的沙盒应用到金融监管领域，是一种监管机制创新，内涵是为金融创新特别是金融科技创新提供一个真实测试环境，在限定条件、限定区域下对创新活动实施全程监控，最终从消费者保护和金融服务质效等方面对整个创新进行评价，最终评估符合条件的再向社会和市场进行推广。

监管沙盒的产生有一个非常重要的背景，就是2008年金融危机引发的监管改革。在2008年金融危机之后，金融监管体系发生了重大的变革，在完善金融监管框架的同时，补充修改了很多新的监管规则，包括资本监管的完善、流动性监管的完善、影子银行监管的完善等，使得金融监管框架更加复杂。一些专家指出，这一套新的复杂监管框架能否有效防控金融风险值得怀疑，与此同时这样的监管框架可能还会制约金融创新。甚至有观点认为，这种更加复杂的监管体系可能会加重整个金融体系的合规成本，甚至带来新的监管套利和金融风险。监管沙盒正是在这样的背景下设计推出的，一方面要解决金融监管不到位、不全面的问题，更好的识别风险和防范风险，另一方面也能够比较有效地促进创新，降低创新合规成本。所以，监管沙盒的核心是要实现金融创新特别是金融科技创新与金融监管的良性循环。

从本质上看，监管沙盒是要改变金融创新的风险、成本和收益函数（当然成本中包括了监管成本在里面），促进了监管者更加前瞻地理解、识别和防控金融创新的潜在风险和负面影响，同时通过这种真实的可控测试环境缩短金融创新推出的时间、承担的成本，最终实现一种高效又可靠的金融创新状态，也避免金融过度监管或者说监管过度复杂不利于金融创新的局面，实现创新与监管的良性互动。

监管沙盒和中国的改革试点有些类似。英国是最早推出监管沙盒的国家，英国的监管沙盒与中国的改革试点，共同点都是为了鼓励创新和提高金融服务效率，也都是通过设定观察期和设定有限的环境来防控风险、做好消费者保护。不同之处在于，监管沙盒是一个常态化、规范化的制度安排，是一个明确的制度框架，而改革试点是一事一议，很多试点中的政策措施、地点选择、主体选择是需要通过审批来确定的。正因如此，两者在引导市场预期以及最终影响范围上，存在差异。正是因为监管沙盒是一种常态化和规范化的制度机制，所以监管沙盒在2015年英国推出之后，在全球范围内得到了快速发展。根据从世界银行监管沙盒数据库了解的情况来看，截至2020年11月份，全球共有57个国家和地区在实施监管沙盒，共推出了73个监管沙盒项目，有些国家和地区是多个机构在共同推行。这个数据有点滞后，到2021年12月份，这个数量肯定有非常大的增加。总体而言，监管沙盒在全球保持着快速发展。

2、监管沙盒的国际经验

总结各个国家的情况可以发现，监管沙盒并没有一个“放之四海而皆准”的统一范式，各个国家都有着自己不同的特征。

在设计主体上，监管沙盒可以分为四大类。第一类是将整个监管沙盒的设计和实施交给了负责监管的中央银行或者货币当局，比较明显的是新加坡和印度。这两个国家的央行都负有金融监管的职责。第二类是中央银行等多个监管机构各自在自己负责的职能范围内推出监管沙盒，澳大利亚、韩国、泰国是典型代表。第三类是这些国家和地区在地方层面的金融监管机构推行监管沙盒，比如加拿大、美国的有些州都在推行地方性的金融监管沙盒。第四类是由其他金融组织设计推出的监管沙盒，比如美国消费者金融保护局和阿布扎比，这类监管沙盒的目标不是纯粹的金融监管。

在适用对象和设计类型上，监管沙盒分为两大类。一类是聚焦在某一个领域的主题类沙盒，比如聚焦于普惠金融、支付创新等等领域的沙盒，加拿大、日本、泰国是典型代表。第二类是综合性沙盒，鼓励金融机构和各类金融科技公司共同参加，促进各个领域的金融科技创新。在这方面英国、新加坡、澳大利亚的监管沙盒走在了世界的前列，他们更多采取一种综合性沙盒的机制，适用的对象也会更加丰富。

在关注内容和评估标准上，不同国家监管沙盒的侧重点也不同，大致可以从测试真实创新、消费者保护以及风险管理等等角度来看。有些国家侧重创新，有些国家侧重竞争，有些为了发展普惠金融，当然还有一些是反洗钱、反垄断和改善风险管控层面的。我们在这张表中对主要国家的监管沙盒做了明确的分类。

在配套措施和实施机制上，各个国家的监管沙盒存在差异。在评估主体层面（谁对沙盒测试项目进行评估），目前看可以分为内部评估和开放评估两种类型。内部评估的核心是谁主导设计和实施监管沙盒，就由其在内部进行评估和审核。还有一种开放性的评估，大多是组建了审查评估委员会，邀请金融专业、法律行业、科技行业和消费者保护领域的一些专家和官员组成委员会，对测试项目进行审核评估，所以更加开放，更能保证审核的整体效率和公平性。

在风险防控上，不同的国家监管沙盒的侧重也不一样，但大多都包含三个方面。一是明确要求构建沙盒测试的总体风险防控机制，核心是保障整个测试风险在可控范围内。二是对于测试的机构和项目都要求建立他们自己的风控和合规体系，并且建立消费者赔偿机制，在出现风险之后能够对消费者进行及时和有效的赔偿。三是在消费者层面，非常注重提升消费者自身的金融素养，在提升消费者对于创新的认知层面做了很多制度性的安排。

在测试退出安排上，各个国家都对通过测试和未通过测试的项目给出了后续处理机制。一是通过测试后是否要申请新的金融牌照，是申请已有的金融牌照，还是申请一些限制性的牌照，申请牌照及退出后是否在整个市场范围内进行业务推广，这些都会给出明确要求。二是对于没有通过测试的项目，要么直接要求退出沙盒测试，不再享受测试范围内的一些临时性的许可和豁免，要么是对测试未通过的项目给予第二次测试机会，给予一定时间完善整个测试方案，再进行第二次测试。

3、监管沙盒的国际共性经验

结合各个国家监管沙盒在上述方面的机制设计来看，各国监管沙盒的共性特征表现在六个方面：①主体上大多数国家和地区的监管沙盒都是由中央层面的金融监管机构负责，有些是负有监管职能的中央银行，有些是银行、保险、证券方面的金融监管机构。②适用对象范围广，持牌机构和非持牌机构都可以进行申请。③都有明确的测试项目的评估标准和评估机制。④在评估主体上，存在内部评估或开放式的评估委员会两种形式，未来看评估专家委员会的机制可能是更好的发展方向。⑤风控层面，在沙盒总体层面、金融机构层面、金融消费者层面构建三道风险防控机制。⑥在退出安排上，对于是否要发放新牌照和业务许可，未通过测试的沙盒如何关停退出，都有明确的机制安排。

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中国监管沙盒实施成效与优化方向

到目前为止，中国监管沙盒，准确说是金融科技创新监管试点，由央行2019年底启动，并率先在北京实施，目前已经在十个地方落地，共有19个批次93个项目进行了入盒测试，其中北京和上海已经开展了三批测试。从测试主体方面来说，一开始都是由持牌金融机构推进，主要是银行机构推进，后来是由银行与一些第三方机构，比如科技公司共同推进，随着不同批次迭代，北京、上海等地已经可以允许由科技公司单独申请入盒测试。

在测试内容方面，现在的测试项目更加关注金融科技技术。在93个入盒测试项目的核心技术中，有40%是大数据方面技术的应用，有35%左右是区块链和人工智能方面的应用，再之后是图像识别、物联网、多方安全计算等领域的技术应用。总体来说，覆盖到的技术领域和范围也是越来越广。

2021年11月，证监会推出的资本市场金融科技创新监管试点也率先由北京市证监局和北京市金融局共同推进。这些都表明，中国监管沙盒在稳步推进，取得了很好的进展。

但在这些积极进展的背后，我国的监管沙盒也还有一些可以进一步优化的地方。

1、监管沙盒的设计实施需要与竞争中性、技术中性原则有机协调

在竞争中性原则方面，我们事实上已经在朝着这个方向演进了。已经开展了第二批、第三批监管沙盒测试的地方，在申请主体层面已经遵循了竞争中性原则，允许持牌金融机构和金融科技公司单独申请测试。当然这个过程也是渐进的，刚开始进行沙盒测试的一些地方还是由持牌金融机构和科技公司合作申请。在此基础上，监管沙盒设计实施还需要更遵循技术中性原则，本身技术是没有好坏之分，关键是看技术用在什么地方，是否会带来一些风险外溢。回到监管沙盒，技术中性原则可以从两个层面分析：一是金融科技层面的创新，金融科技用于金融业务；二是金融监管层面的创新，金融科技用于金融监管，监管沙盒也可以利用技术来测试监管科技、监管政策和监管工具是否到位，是否有效。这样的一个原则事实上对于金融监管的评估、迭代和完善是非常重要的，这是一个基础性的技术支撑。

2、监管沙盒设计实施与中央-地方监管分工的协调性问题

我国监管沙盒前期是在央行主导下，由地方人民银行分行、地方金融监管局合作推进实施的。目前还有一些协调性问题需要进一步明确，比如监管沙盒测试之后认可的金融科技创新，如果与现有的金融监管政策、金融监管规则存在不一致的地方，是否需要中央监管部门给出监管豁免权或者限制性授权，这个授权由谁给出？现在测试的主体持牌金融机构是银行，银行是否需要银行监管部门给出相应的创新许可和监管豁免，如果是金融科技公司申请的一些创新测试，是否在牌照或者业务许可层面得到了相关监管部门的授权等，这些都是监管沙盒的推广完善需要考虑的重点问题。另外，在中央与地方金融监管部门协同上，是否建立相关机制，让各地监管沙盒测试通过的业务或者产品，能够定期顺畅地得到中央金融监管部门的认可审批。第三点前面已经提到了，不同的中央监管部门之间对于监管沙盒是否已经达成共识，是否有一些协调机制，这种协调机制对于前面两个问题的解决可能是至关重要。

3、监管沙盒设计实施与监管政策修改完善的协调性问题

这个问题的核心是监管沙盒未来的推广要有一个框架、机制或者指南。现在十个地方推出的监管沙盒，90多个创新项目已经在测试，应该回头复盘总结监管沙盒取得的成效、经验和存在的不足。在现在这样一个阶段，应该总结提炼形成中国版监管沙盒的规范标准，从准入规则、测试要求、评估机制等方面提供一个可操作的指引，对于监管沙盒的优化完善，以及对于其他地区开展沙盒，都有更好的预期和指引。从国际上看，各国都非常注重监管沙盒的规则制定，以及实施评估反馈的环节。澳大利亚、英国、新加坡以及中国香港都先后发布了比较明确的监管沙盒规则的指引，对测试主体、试用对象、准入标准、评估标准、风险控制、消费者保护和退出机制等沙盒测试各个环节给出了明确指引和要求，对于沙盒接下来的发展也提供了非常好的预期。因此，我国应该在已有测试经验总结基础上，借鉴国际经验，形成一个监管沙盒的指南或者说规范，提升监管沙盒的规范性、便捷性、操作性和未来推广的确定性。

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未来监管沙盒发展需要拓展关注的问题

1、监管沙盒的作用：从推动金融科技负责任创新到改善金融科技企业融资效率？

监管沙盒的最初目的是要推动金融科技负责任创新，改善金融创新与金融监管的良性互动。但是从最新研究来看，监管沙盒还有助于改善金融科技企业的融资效率。BIS在2020年11月份，对英国FCA推出的监管沙盒是否影响金融科技公司的融资能力进行了实证研究，发现金融科技公司进入沙盒测试之后，在接下来的八个季度中，筹集资金的规模会增加15%（70万美元左右）；更为重要的是，金融科技公司进入沙盒之后，整体筹集资金成功的概率大幅增加。在进入沙盒测试前，筹资成功可能性是6.1%，而进入沙盒测试后提高到了9.2%，提升了50%。BIS运用数据对这一现象背后的机制也做了进一步分析，认为进入沙盒测试减少了融资过程中面临的信息不对称问题，可以让投资者更好地了解测试的项目以及测试主体，投资者对于所要进行投资的金融科技公司的成本大幅降低，所以从信息不对称和成本两个方面提高了投资者对入盒测试的金融科技公司投资的激励和积极性。所以，监管沙盒的作用不只是在检测金融科技或者说金融创新是不是负责任的创新上，同时也在改善金融科技公司的融资效率。

2、沙盒测试的标的：从完善金融科技创新监管拓展至全面提升金融服务质效？

监管沙盒的核心是为了提升整个金融科技创新的质效。进一步打开去看，对于我国金融科技创新而言，未来应该考虑是否应该把它的目的上升到全面提升金融服务质效的层面来。我国金融监管部门的职责比较全面，既包括服务实体经济，也包括防控金融风险和深化改革开放，且对于金融服务实体经济的质效要求越来越高。从小微企业金融服务的角度看，从一开始的“一个不低于”，到“两个不低于”、“三个不低于”，再到2020年6月份的“四维要求”——增量、扩面、提质、降本，融资成本还要降低，反应了更加全面的金融服务实体经济要求。

从这个层面看，监管沙盒创新可能不单单局限在金融科技创新和金融科技科技应用的层面，后面应该更加关注对于金融科技带来的金融业务创新，既要推动金融服务补短板，也要注重推动整个金融服务质效的提高。事实上，这也不是中国特有的要求，国际金融监管沙盒定位也在发生改变。在英国、新加坡等国，监管沙盒的定位也在朝着多元化的目标演进，特别是新加坡就是在朝着全方位提升金融服务质效的方向发展。新加坡的监管沙盒在增进消费者福利、刺激投资、创造就业等方面都有要求，也要求推动监管沙盒和金融服务的数字化转型，推动银行、保险、基金各个领域金融业务同科技的融合，让金融服务更加高效、更加便捷、成本更低，代表了监管沙盒的国际发展方向。我国的监管沙盒后面应该更加注重业务创新和提升整个金融服务的质效。

3、监管沙盒的应用：从促进金融创新到升级迭代监管政策、监管工具？

未来我国金融监管沙盒的应用领域，是否可以从促进金融科技负责任创新升级迭代到整个金融政策优化、金融监管工具完善的层面上来？我国金融监管部门负有服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三个维度的任务，监管沙盒本质上为统筹推进这三个层面的工作或任务提供了一个切实可行的路径。如果让监管沙盒在测试金融科技创新的基础上，进一步用来测试金融政策的制定，测试金融监管规则的调整，测试监管工具的创新，就可以更好地推进监管科技和合规科技的发展。事实上，国际金融监管创新和监管科技创新是同步推进的，比如国际清算银行BIS 在2019年提出了基于区块链建立嵌入式监管的理念和框架；英国金融行为监管局（FCA）在探索数字化的报送、监管规则数字化的编译等政策工具；美国的OCC和SES在构建负责任创新监管科技运行框架；新加坡最新也推出了一些新的监管科技创新。

从国际经验和国内需求来说，监管沙盒的应用进一步拓展到监管政策的优化调整，监管规则的优化调整和监管工具升级创新层面是非常有必要的。当前我国金融监管部门正在积极制定和完善金融科技领域的政策框架，很多政策都是全新的，面对的是金融科技技术应用和很多新业务模式，监管沙盒在金融监管领域的应用推广在当前很有必要，未来也有很大空间。

整理  薛舒宁

编辑  薛舒宁

责编  李锦璇、蒋旭

监制  朱霜霜

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